Inspektion av vuxenutbildningen synliggör ett behov av översyn

Våra erfarenheter visar att det finns utmaningar i tillämpningen av nuvarande reglering för komvux och utbildning som bedrivs utifrån beviljad betygsrätt som påverkar utbildningarnas kvalitet och likvärdighet men även myndighetens möjligheter att granska ansvariga för sådan verksamhet. Våra erfarenheter indikerar behov av att en samlad översyn bör övervägas av regleringen av komvux och betygsrätten. Vi menar att en sådan översyn bör syfta till en mer likvärdig och långsiktigt hållbar vuxenutbildning med hög kvalitet för eleverna.

Skolinspektionens viktigaste erfarenheter ocvh iakttagelser 2024:

• Olikvärdiga förutsättningar och möjligheter för elever inom komvux bland annat på grund av att vissa elever i huvudsak har självstudier och lite lärarstöd.
• I delar öppen reglering och svårigheter med överblick innebär utmaningar i tillämpningen av regleringen gällande komvux och utbildning som bedrivs utifrån beviljad betygsrätt. Regelverket har vuxit fram över tid och är komplext vilket kan försvåra för huvudmän och utbildningsanordnare med beviljad betygsrätt. Vi har sett flera exempel på svag kunskap och förståelse hos ansvariga.
• Huvudmäns bristande ansvarstagande i kombination med den i vissa delar öppna regleringen riskerar att påverka undervisningens kvalitet negativt.

Sammanfattningsvis anser Skolinspektionen att en samlad översyn av regelverket bör övervägas avseende vuxenutbildningen. Det gäller till exempel betygsrättens struktur, komplexiteten i vuxenutbildningens regelverk och den relativt begränsade regleringen avseende hur utbildningen ska genomföras och den begränsade undervisningstiden inom komvux. Myndigheten har tidigare framfört att regleringen vuxit fram över tid och kompletterats utifrån olika utbildningspolitiska och arbetsmarknadspolitiska behov.

Olikvärdig utbildning för vuxna elever

I fjolårets årsrapport uttryckte Skolinspektionen farhågor för låg kvalitet, allt för begränsad undervisningstid och svagt ansvarstagande från huvudmännen vilket myndigheten befarade sammantaget riskerar leda till en utbildning långt från styrdokumentens intentioner för vuxenutbildningen. Årets granskningar och kartläggningar har till stor del bekräftat den oro som fanns för ett år sedan. Skolinspektionen har bland annat granskat undervisningstiden inom komvux på gymnasial nivå och undervisningen inom komvux i sfi. Vi kan konstatera att det är stora skillnader mellan granskade verksamheters kvalitet och utförande vilket riskerar att påverka elevernas möjligheter att få en likvärdig utbildning. Komvux omfattas av skollagens och läroplanens krav på att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform, oavsett var den anordnas. Vi har dock under året kunnat konstatera återkommande stora skillnader i elevernas möjligheter och förutsättningar inom komvux. Vi ser bland annat bristande koppling mellan utbildningens upplägg och elevernas behov i flera granskade verksamheter. Vi kan konstatera betydande skillnader i kvalitet i undervisningen inom komvux i sfi, mellan de granskade huvudmännens verksamheter. När det gäller undervisningstiden ser vi vidare stora skillnader som är svåra att förklara i erbjuden undervisningstid inom fyra vanliga kurser inom komvux på gymnasial nivå. I det följande redogörs för iakttagelser som bekräftar de olikvärdiga förutsättningar myndigheten menar föreligger.

Undervisningstiden är många gånger mycket begränsad

Tillräcklig undervisningstid är en viktig förutsättning för en god utbildning. Inom komvux finns dock i huvudsak inte någon reglerad undervisningstid. Det är därmed upp till huvudmannen att utifrån kursen samt elevernas behov och förutsättningar avgöra hur mycket undervisning som ska ingå. Vår kartläggning av undervisningstiden inom komvux visar att representanter för huvudmän i vissa fall inte kan uppge var deras riktmärken för undervisningstid kommer ifrån. Kartläggningen visar även att kommuner inte alltid ställer krav på en viss mängd undervisningstid i utbildning inom komvux på entreprenad. Detta medför att kurser kan ges utan några schemalagda lektionstimmar och med ytterst lite lärarstöd i övrigt. Det finns också verksamheter som bedriver distansundervisning inom komvux i sfi i huvudsak som självstudier med mycket lite lärarstöd. Samtidigt har Skolinspektionen tidigare rapporterat om att elever hänvisas till distansundervisning trots att de kan vara i behov av närundervisning, vilket innebär att elevernas behov inte tas i beaktande fullt ut.

Sammantaget konstaterar Skolinspektionen att avsaknad av reglering vad gäller undervisningstid har lett till en stor variation mellan kommuner. Skolinspektionen konstaterar att för lite undervisningstid kan få negativa konsekvenser för elevernas möjligheter att få med sig de kunskaper och färdigheter utbildningen ska ge. Vi bedömer vidare att det pedagogiska perspektivet och professionens roll behöver stärkas när det gäller att, utifrån innehåll och krav i ämnes- och kursplaner, avgöra vilken form av utbildning och undervisning som behövs. Utöver detta ska även elevernas behov och förutsättningar vara utgångspunkt för utbildningens upplägg, något vi ser inte alltid sker.

Elevernas tillgång till lärarstöd är ibland otillräckligt

Oavsett hur komvux bedrivs krävs att eleverna får tillgång till ett tillräckligt lärarstöd utifrån deras behov och förutsättningar. En genomförd granskning visar att lärarna inom distansundervisningen har olika förutsättningar att hålla regelbunden kontakt med eleverna. Medan några lärare har tid för att handleda och ge kontinuerlig återkoppling, finns det andra lärare som snarare har som uppdrag att rätta uppgifter i läromedlet och där eleverna upplever att de får för lite stöd för att kunna förstå uppgifterna. I samband med dessa fynd har Skolinspektionen under året rapporterat att det finns skäl att överväga ett förtydligande av det lärarstöd eleverna ska ges i distansundervisning för att säkerställa en mer likvärdig undervisning och utbildning, oavsett huvudman.

Huvudmäns svaga styrning och kontroll kan medföra risker för utbildningens genomförande och kvalitet

Flera av myndighetens iakttagelser visar de olikvärdiga förutsättningar som kan möta elever inom komvux. En förklaring är de resultat vi ser kopplat till svagheter i både ansvarstagande från huvudmän och rektorer vad gäller styrning och ledning av verksamheterna samt gällande insikten i de krav som gäller för utbildningen. Vi ser att uppföljning och utveckling i syfte att realisera kraven i utbildningen, oavsett hur utbildningen bedrivs många gånger saknas eller är svag. I en tidigare genomförd tematisk tillsyn av yrkesförarutbildningen för tung lastbil och släp, konstaterades till exempel att rektorer och huvudmän inte hade tillräcklig kännedom om kraven som gäller för utbildningen. I det aktuella fallet konstaterades att detta ytterst kan få konsekvenser för både den enskilde, säkerheteten i arbetslivet och för allmänheten i trafiken. I vår kartläggning av undervisningstiden framkommer vidare att undervisningstid sällan ingår i huvudmännens systematiska kvalitetsarbete. Vidare fattas beslut om undervisningstid ofta av den kommunala rektorn utifrån givna resurser med begränsat utrymme för förändringar snarare än utifrån pedagogiska behov och utan dialog med huvudmannen. Bland verksamheter som har ingått i vår kvalitetsgranskning av betygsättningen framkommer exempel på hög arbetsbelastning och svag stödorganisation runt den kommunala rektorn. Det finns även flera beskrivningar av att den kommunala rektorn visserligen ingår i en ledningsgrupp, men med ett annat fokus än utbildning. I granskningen framgår att dessa kommuner har bedömts ha ett mer omfattande utvecklingsbehov.

Komvux har i delar en öppen reglering som innebär ett stort tolkningsutrymme för huvudmannen. Skolinspektionen vill dock understryka att det är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen i såväl egen regi som på entreprenad håller en god kvalitet och motsvarar de krav som finns i bestämmelserna. På samma sätt som för andra skolformer ska huvudmännen genomföra systematiskt kvalitetsarbete för att utveckla utbildningen inom komvux. Huvudmän och rektorer behöver dels ge förutsättningar, dels leda, styra och följa upp verksamheter i högre utsträckning än vad vi ser är fallet på många håll idag.

Risk för låg ambitionsnivå

I fjolårets årsrapport lyfte myndigheten farhågor kopplat till låg ambitionsnivå hos vissa utförare. Myndigheten menade att den delvis öppna regleringen och huvudmäns svaga uppföljning av utförare på entreprenad innebär risker och att andra aspekter än kvalitet och pedagogiska perspektiv får styra.

Brister i undervisning och svag kvalitet inom vissa utbildningar

Vi har sett flera fall där elever går miste om innehåll eller inte får öva på praktiska moment inom vissa kurser. Tillsyn av utbildningsanordnare med betygsrätt (se mer nedan i ett eget avsnitt) visar att det förekommer att elever i vård- och omsorgsutbildning saknar möjlighet att öva på praktiska moment i vissa kurser eller hänvisas till att göra det på sina arbetsplatser. Vi har även tidigare sett exempel där elever inte alls eller enbart i viss utsträckning fått genomföra vissa körmoment eller hantera vissa typer av gods. I kartläggningen av undervisningstid finns elevröster med exempel på uppfattningar om för mycket självstudier, för lite undervisningstid och för lite övning på viktiga praktiska moment. Här finns också exempel på lärare som uppger att det finns en tendens till att de behöver göra prioriteringar och lägga undervisningen på E-nivå för alla elever, att de får välja bort moment och metoder av tidsskäl och att eleverna inte får öva tillräckligt på praktiska moment. Det är inte säkerställt att brister och svagheter kan kopplas till ekonomiska incitament hos utföraren men risken att det blir svårt att upprätthålla eller garantera full tillgång och hög kvalitet i det som levereras om avtalet ytterst har vunnits på lägsta pris. Det finns därmed en risk att det är andra perspektiv än de pedagogiska, innehållet och kraven i ämnes- och kursplaner och elevernas behov och förutsättningar för att nå utbildningens mål, som styr utformningen av utbildningens genomförande.

Vi har mött farhågor om att ersättningsnivåer som kopplas till utfall kan innebära risk för svag utbildningskvalitet och felaktiga betyg

En granskning av betygssättningen i komvux visade att i ungefär en fjärdedel av de granskade verksamheterna utgår högre ersättning till utbildningsanordnaren inom komvux på entreprenad när eleven är godkänd på kursen. I något fall utgår även högre ersättning vid högre betyg. I intervjuerna med kommunala rektorer och skolchefer är det flera som berättar om problematiken kring betyg som kopplas till ekonomiska incitament. Bland annat uppger en kommunal rektor att utbildningsanordnare endast får ersättning för elever som får godkända betyg, och att det kan vara anledning till att väldigt få elever får betyget F. Skolinspektionen kan inte säkerställa om ekonomiska incitament har försvagat kvaliteten inom viss utbildning. Det är bekymmersamt om ”pris per poäng” riskerar resultera i starka incitament att sätta godkända betyg/högre betyg trots att eleven inte erhållit den kunskap eller genomfört de centrala moment som krävs enligt exempelvis ämnesplanerna. Vidare kan det innebära att det finns incitament att lägga undervisningen på en E-nivå i syfte att godkänna så många elever som möjligt snarare än att undervisa mot högre betygssteg. Sådana risker kan dock motverkas genom god uppföljning och systematisk kontroll av huvudmannen.

Granskning av betygsrätten visar brister

På senare tid har Skolinspektionen även rapporterat om betygssättning utifrån beviljad betygsrätt (utbildning motsvarande komvux) och granskning av betygsrätten i vuxenutbildningen. Skolinspektionen ser allvarligt på de samlade resultaten av genomförd tillsyn av utbildningsanordnare med beviljad betygsrätt. Brister påträffades hos majoriteten av de granskade utbildningsanordnarna och hos några av dessa är bristerna både flera och omfattande. Många brister konstaterades då utbildningsanordnare inte följer kraven som gäller för betygskatalog och utdrag ur betygskatalogen. De krav som finns i föreskrifterna för betygskatalogen och utdrag ur betygskatalogen är till för att upprätthålla rättssäkerheten. Att flera uppgifter i betygskatalogen och utdrag ur betygskatalogen saknas eller är felaktiga kan leda till negativa konsekvenser för eleverna. Vi har också konstaterat brister vad gäller att vissa utbildningsanordnare inte följt det beviljade tillståndet. Som exempel skedde betygsättning i kurser som utbildningsanordnare inte hade tillstånd för. Att utbildningsanordnare följer aktuella tillstånd och dess ramar är grundläggande men det åligger dem även att följa tillämpligt gällande regelverk vilket inkluderar att hantera dokumentationen av betyg på ett rättssäkert och korrekt sätt.

För utbildningsanordnare med beviljad betygsrätt finns det inte någon huvudman i skollagens mening, eftersom utbildning motsvarande komvux inte ingår i skolväsendet. Ansvaret för att utbildningen och betygssättningen följer författningarnas krav ligger i stället hos respektive utbildningsanordnare med beviljad betygsrätt. Vi menar att det finns en risk att ekonomiska incitament även kan påverka upphandlingar av utbildningar inom betygsrätten såsom kan finnas när det gäller upphandling av utbildning inom komvux på entreprenad. Det innebär att de risker vi ser när det gäller att priset för utbildning som en konkurrensfaktor och viljan att öka lönsamheten likväl kan gälla för utbildning motsvarande komvux. Denna risk kan dock motverkas av god uppföljning och systematisk kontroll från den som upphandlar utbildningen.

Missförstånd finns även om huruvida tillståndet för betygsrätt säkrar kvaliteten i genomförandet av utbildningen

Skolinspektionen kan även konstatera att många tillstånd om beviljad betygsrätt är vilande , vilket innebär att de inte används för att bedriva utbildning motsvarande komvux. Däremot bedriver utbildningsanordnare med beviljad betygsrätt ofta utbildning inom komvux på entreprenad. En förklaring till detta är att många kommuner har krävt att utbildningsanordnare har beviljad betygsrätt för att få bedriva utbildning inom komvux på entreprenad. Utifrån detta finns det en risk att kommunen, i egenskap av huvudman, inte alltid tar ett tillräckligt aktivt ansvar för uppföljning och egenkontroll av utbildning på entreprenad, under förespeglingen att tillståndet för betygsrätt säkrar kvaliteten i entreprenörens genomförande av utbildningen. Skolinspektionens beviljade tillstånd för betygsrätt är dock inte en kvalitetsstämpel som kan ersätta huvudmannens egen kvalitetssäkring och uppföljning av anordnare som bedriver utbildning på entreprenad inom komvux. Tillstånden ger primärt betygsrätt för en annan utbildning än komvux, och det är kommunen i egenskap av huvudman som har det yttersta ansvaret för utbildningen inom komvux. Vidare kan tillståndsprövningen för en enskild utbildningsanordnare ha skett långt tillbaka i tiden, vilket innebär att deras förutsättningar att bedriva utbildning kan ha förändrats.

En samlad översyn av regelverket bör övervägas

Vuxenutbildningen spelar en central roll för kompetensförsörjningen och för vuxnas möjligheter att fortsätta utbilda sig. Samtidigt ska författningskraven förenas och balanseras med politiska mål från flera politikområden samt elevgruppens förutsättningar och önskemål. Komvux målgrupp har förändrats och både skolformen och betygsrätten för motsvarande utbildningar har genomgått kraftig utbyggnad för att möta de behov som har funnits. Skolinspektionen kan efter årets granskningar inom vuxenutbildningen konstatera att våra tidigare farhågor för låg kvalitet, allt för begränsad undervisningstid och svagt ansvarstagande som sammantaget leder till en utbildning långt från styrdokumentens intentioner för vuxenutbildningen. Vår samlade bedömning är att en samlad översyn av regelverket bör övervägas för att syftet med utbildningen ska uppnås.

Vi menar att det bland annat finns behov av tydliggörande avseende betygsrätten för att underlätta uttolkning och tillämpning av gällande regelverket. Vidare kan en översyn till exempel beakta behov av tydliggörande avseende krav på entreprenörer och huvudmännens kvalitetssäkring och uppföljning av verksamheter på entreprenad. Det finns även flera aspekter inom exempelvis planering och genomförande av undervisningstid, undervisningsform och utbildningens innehåll i relation till elevernas behov där vi ser att det kan finnas behov av att belysas i en översyn. Vi vill i sammanhanget understryka att myndigheten inte ifrågasätter syftet eller själva grundidén till vuxenutbildningen som sådan, exempelvis att vuxenutbildningen ska präglas av flexibilitet och kunna anpassas efter elevens livssituation. Men Skolinspektion kan likväl konstatera utifrån granskningar och kartläggning att det finns utmaningar i tillämpningen av regleringen inom både komvux och betygsrätten.

Granskning av komvux och utbildning utifrån beviljad betygsrätt visar på brister eller flera utvecklingsområden i en stor andel av de verksamheter som granskats. Vi har vid flera tillfällen konstaterat att regelverket är komplext och svåröverblickbart, vilket medger ett tolkningsutrymme som riskerar att leda till osäkerhet, feltolkning och för låg ambitionsnivå. Komplexiteten tycks drabba såväl huvudmän inom komvux som utbildningsanordnare med betygsrätt, som kan ha svårt att följa regleringarna. Vi ser bristande kunskap om lagstiftningen hos utbildningsanordnare och huvudmän, men även att det finns osäkerhet och svårigheter med att exempelvis tolka begreppet undervisning, inte minst när det gäller distansutbildning. Detta har i sin tur bland annat lett till att distansundervisning ibland har inneburit självstudier, i huvudsak.

I granskningen av betygsrätten kunde vi konstatera att författningstexten för betygsrätt är svårtolkad och svåröverblickbar med sina många hänvisningar. Exempelvis är terminologin i paragrafer i skollagen, som det hänvisas till i 6 kap. förordningen om vuxenutbildning, utifrån ordalydelsen inte direkt applicerbara på utbildningsanordnare med betygsrätt. Detta beror på att paragraferna i skollagen avser komvux som bedrivs av huvudmän. Det finns inte heller något stödmaterial som förklarar hur man som utbildningsanordnare ska läsa och tillämpa dessa paragrafer.

Skolinspektionens erfarenhet är att huvudmännens ansvarstagande inom komvux är för svagt, vilket har yttrat sig i exempelvis bristande kvalitetsarbete inom komvux i egen regi och inom komvux på entreprenad, otydlig kravställning i entreprenadavtal och bristande insyn och kontroll av verksamhet på entreprenad. Utifrån Skolinspektionens granskningar och kartläggningar av vuxenutbildningen blir extra bekymmersamt eftersom skolformen samtidigt är den som ger kommunerna störst frihet i hur de erbjuder och genomför utbildningen.

Inför Skolinspektionens inspektionsinsatser inom vuxenutbildningen över lag krävs för närvarande ett återkommande och omfattande urvalsarbete då det i dagsläget kräver mycket arbete att identifiera vilka huvudmän och verksamheter som erbjuder vissa kurser eller utbildningar inom komvux. Detta eftersom det inte finns samlad information att tillgå på annat sätt.

Inga krav att utbildning på entreprenad ska genomgå en ägar- och ledningsprövning

Utbildning inom komvux som bedrivs på entreprenad saknar den tillståndsplikt som finns i flera andra välfärdssektorer. Det finns inte heller en prövning av ägare och ledning motsvarande den för enskilda huvudmän inom förskola, grundskola och gymnasieskola samt motsvarande anpassade utbildningar, trots att även verksamheten inom komvux finansieras med allmänna medel. Situationen inom komvux kan därmed inte jämföras med andra välfärdssektorer där externa utförare av entreprenad anordnar verksamhet på uppdrag av kommunerna och där det finns tillståndskrav.

Punktvisa justeringar av regleringen är troligen inte tillräckliga för att åstadkomma en mer långsiktigt hållbar vuxenutbildning

Nuvarande reglering av komvux förutsätter aktiva och ansvarstagande huvudmän. Kombinationen av ett i vissa fall svagt huvudmannaskap, en mycket stor frihet för huvudmännen att förlägga utbildning på entreprenad samt stor frihet att organisera och genomföra utbildningen riskerar att skapa olikvärdighet och en risk för att perspektiv som inte är förenliga med lagstiftarens intentioner styr eller att allmänna medel tillfaller utövare samtidigt som det finns få möjligheter till kontroll av sådan fördelning.

I stället för punktvisa insatser i form av översyn av valda delar kan det vara lämpligt med en större genomlysning av regleringen för vuxenutbildningen som helhet. Det handlar inte om att myndigheten menar att grundläggande idéer kring vuxenutbildningen ska ändras, utan om att behov kan finnas av en större tydlighet. Vidare är det viktigt att genomlysa att tillräcklig kvalitet kan säkras i vuxenutbildning, inte enbart i ungdomsutbildning. Vår bedömning är att enstaka justeringar troligen inte är tillräckliga för att åstadkomma ett likvärdigt och mer långsiktigt hållbar utbildning med hög kvalitet för eleverna. Konsekvenserna av enstaka justeringar i ett komplext system är också svåra att förutse.