Elever blir fortsatt utan rätt stöd i rätt tid

Årets granskning bekräftar återkommande bristmönster inom arbetet med att se till att elever får det stöd de behöver, i rätt tid. För de berörda eleverna riskerar konsekvenserna att bli stora. Vi ser också att garantin för tidiga stödinsatser inte inneburit att fler elever ges stöd.

Skolinspektionens viktigaste erfarenheter och iakttagelser 2024:

• Brister i arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd hör alltjämt till de vanligaste bristerna vilket är bekymmersamt.
• Garantin för tidiga stödinsatser ger inte fler elever stöd.
• Bristande tillgång till elevhälsa och bristande samverkan med personal med specialpedagogisk kompetens försämrar stödarbetet.
• Omfattande och i delar svårtillämpligt regelverk kring stöd riskerar att försvåra skolornas arbete.

När Skolinspektionen riktar fokus mot stödarbetet konstateras ofta brister och utvecklingsområden

Skolinspektionen har under året granskat skolors arbete med att ge elever det stöd de behöver utifrån en rad olika perspektiv. Vi har konstaterat att garantin för tidiga stödinsatser inte genomförs som den ska, och inte heller har lett till att elever får fler stödinsatser. Årets erfarenheter visar att skolor behöver stärka stödarbetet så att det utgår från elevernas behov under hela dagen, i både skola och fritidshem. En av de mer ingripande formerna av särskilt stöd är placering i särskild undervisningsgrupp. Vår granskning av undervisningens kvalitet i dessa grupper visade på stora utvecklingsbehov på flera av de granskade skolorna. På många skolor mötte eleverna i särskild undervisningsgrupp en mycket ensidig undervisning, där deras lektioner nästan enbart bestod av att de arbetade var och en för sig med olika skriftliga uppgifter. Sällan sattes uppgifterna in i ett sammanhang och även andra svagheter präglade undervisningen kopplat till avsaknad av variation, tydlig struktur och gemensamt lärande.

I myndighetens tillsyn hör brister relaterade till skolors arbete med extra anpassningar och särskilt stöd till de vanligaste och allvarligaste bristerna, och så har det varit över tid. Det är bekymmersamt, inte minst ur ett elevperspektiv, att vi fortsatt ser att rektorers och huvudmäns arbete är otillräckligt vad gäller att ge elever det stöd de behöver för att nå utbildningens mål. Samtidigt är det viktigt att notera att brister kopplat till stöd även kan vara mer begränsade till sin omfattning och därmed förhållandevis enkla att åtgärda från huvudmännens och rektorernas sida. På andra skolor rör det sig däremot om stora svagheter i stödarbetet. De negativa spiraler vi beskrev i kapitel ett, där en skolas olika problem bidrar till och förstärker varandra, riskerar att slå särskilt hårt mot just stödarbetet vars regelverk ställer höga krav på att skolan har tydliga och väl förankrade rutiner och arbetssätt.

Skolinspektionen kan i sammanhanget konstatera att när vi riktar fokus mot skolornas stödarbete så finner vi ofta brister och utvecklingsområden. Vi vill därför särskilt uppmärksamma området då det är centralt för elevernas möjligheter att nå utbildningens mål.

Garantin för tidiga stödinsatser ger inte fler elever stöd

Skolinspektionens utvärdering visar att flera av intentionerna bakom garantin för tidiga stödinsatser, alltså att fler elever ska få möjlighet till en fullständig utbildning, inte har uppnåtts. En viktig utgångspunkt i införandet av garantin var att fler elever ska få stödinsatser för sin språkliga och matematiska utveckling, eftersom forskning och skolmyndigheternas erfarenheter visat att elever inte alltid får det stöd de behöver och att stödinsatserna ofta sätts in för sent. Vår utvärdering visar dock att garantin inte har lett till att fler elever får stödinsatser. Andelen elever som får extra anpassningar för sin språkliga respektive matematiska utveckling är endast något större än läsåret innan garantin infördes, och andelen elever som får särskilt stöd i språk (svenska) och matematik är lägre. Resultaten på nationella proven i svenska/svenska som andraspråk i årskurs 3 tycks också vara något sämre år 2024 än innan garantin infördes, vilket indikerar att garantins övergripande mål om att fler elever ska nå kriterierna för bedömning inte heller har uppnåtts.

När det gäller processen för hur garantin ska genomföras på skolorna visar vår utvärdering att den inte genomförs på det sätt som avsetts. Skolorna använder de nationella materialen för kartläggning och bedömning i stor utsträckning, men långt ifrån alla följer sedan garantins processer i övrigt. En central del i genomförandet av garantin är att personal med specialpedagogisk kompetens ska involveras i bedömningen av om elever är i behov av stödinsatser, efter att de nationella materialen har genomförts. De ska också vara delaktiga i planering och uppföljning av de eventuella stödinsatserna. Syftet är att alla elever som behöver få stödinsatser ska få det och insatserna ska vara de rätta, något som speciallärare och specialpedagoger genom sina specifika kompetenser i regel har bättre förutsättningar att avgöra. Vår utvärdering visar att dessa viktiga samråd mellan lärare och personal med specialpedagogisk kompetens inte sker på det sätt som garantin avser. En del av de skolor vi har granskat har saknat tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens, och några samråd har därför inte kunnat ske. På andra skolor har tillgång funnits, men lärarna har själva stått för bedömning, planering och eventuell utvärdering av extra anpassningar för de aktuella eleverna utan att specialpedagogisk kompetens har involverats.

En underdimensionerad elevhälsa försämrar stödarbetet

Årets inspektion visar exempel på att många huvudmän behöver ta ett större ansvar vad gäller elevernas tillgång till elevhälsa. I några fall har Skolinspektionen bedömt att skolan helt saknat tillgång till de kompetenser och professioner som ska finnas inom elevhälsan. Det har exempelvis rört sig om skolor som inte haft tillgång till skolpsykolog eller kurator på flera år. En annan skola har inte haft tillgång till speciallärare och specialpedagog under lång tid, eftersom huvudman och rektor bedömt att skolan saknat behov av specialpedagogisk kompetens. Viktiga professioner har alltså saknats i elevhälsans hälsofrämjande och förebyggande arbete, såväl som i arbetet med att stödja elevernas utveckling mot målen.

Mer vanligt är dock att tillgång till elevhälsans kompetenser finns, men att tillgången i praktiken är mycket begränsad, vilket även tidigare erfarenheter visar. Det rör sig exempelvis om skolor där vissa kompetenser endast anlitas mycket sporadiskt, och inte finns tillgängliga i det dagliga arbetet på skolan. Att exempelvis specialpedagogisk kompetens inte finns att tillgå i den utsträckning som behövs för att eleverna ska få rätt stöd i rätt tid är något som såväl lärare som elevhälsans personal återkommer till i våra granskningar.

Brist på elevhälsa riskerar att leda till att stödbehov inte upptäcks och att elevärenden ”läggs på hög”

Årets tillsyn ger många exempel på elevers behov av särskilt stöd inte utreds, att elevärenden ”läggs på hög”, att eleverna får ”stå i kö” för utredning och att utredningarna drar ut på tiden, till följd av att elevhälsan inte har den kapacitet som behövs. På en del skolor rör det sig om månader eller år innan elevers behov av särskilt stöd blir utredda. Ett återkommande skäl är att skolan saknar eller har saknat specialpedagogisk kompetens, eller att deras resurser varit begränsade.

Skolinspektionen kan också konstatera att bristande tillgång till elevhälsans kompetenser riskerar att leda till att elevers stödbehov inte upptäcks i tillräckligt god tid. En av grundpelarna i garantin för tidiga stödinsatser är att personal med specialpedagogisk kompetens ska involveras i bedömningen av om elever i de yngre åldrarna har behov av stödinsatser eller inte efter att de obligatoriska materialen har genomförts. Detta bland annat för att minska risken att elevernas stödbehov förblir oupptäckta tills högre upp i årskurserna. Det sker inte i den utsträckning som garantin avsett. Vår utvärdering av garantin visar att det ofta rör sig om bristande arbetssätt på skolorna, och rektorer som svarat på enkät anger att tillgången till specialpedagogisk kompetens är förhållandevis god, i förskoleklass och årskurs 1 och 3. Vår tematiska tillsyn av garantins genomförande såväl som vår löpande tillsyn visar dock att det inte gäller alla skolor. Årets tillsyn ger exempel på att tillgång till specialpedagogisk kompetens saknas helt eller är så begränsad att det i praktiken inte finns utrymme att diskutera alla de elevers som kan vara i behov av stödinsatser. Elever med stora eller uppenbara stödbehov prioriteras i diskussionerna.

Risk att mindre resurskrävande insatser väljs framför andra

Skolinspektionen erfar att det finns en ökad risk att de stödinsatser som eleverna får inte fullt ut motsvarar deras behov, bland annat mot bakgrund av att elevhälsan är underdimensionerad. Mindre resurskrävande stödinsatser riskerar att väljas framför andra. Vi ser exempel på att lärare uppmanas att fortsätta med de extra anpassningar som de redan prövat och bedömt inte fungerat, efter att de anmält till rektorn att en elev kan vara i behov av särskilt stöd. Årets tillsyn ger också flera exempel där rektorns beslut om anpassad studiegång har fattats på svaga grunder och utan att mindre ingripande former av särskilt stöd först har prövats. Ibland fattas inte något sådant beslut alls. På en skola fanns exempelvis flera elever som under lång tid i praktiken endast undervisats i vissa ämnen, utan att rektorn varken fattat beslut om det, beslutat om åtgärdsprogram eller sett till att elevens behov av särskilt stöd utretts. På en annan skola uppger rektorn att beslut om anpassad studiegång fattats ”slentrianmässigt” för eleverna, utan skriftliga utredningar. Anpassad studiegång är samtidigt en mycket ingripande form av särskilt stöd som riskerar att medföra att eleven avslutar grundskolan utan fullständig utbildning och utan behörighet till gymnasieskolans nationella program. Att vår tillsyn indikerar att elever har anpassad studiegång, utan att det föregåtts av noggranna överväganden är därför oroväckande.   

Omfattande reglering och gränsdragningsproblematik riskerar att försvåra arbetet med stöd

Skolinspektionen kan konstatera att successiva förändringar och tillägg i regleringen av skolornas stödarbete har lett till en relativt omfattande reglering inom området. Vi har tidigare lyft att detta kan ha bidragit till de tidskrävande förfaranden och de svårigheter att överblicka arbetet som våra inspektioner ger exempel på. Gränsdragningen mellan ledning och stimulans, extra anpassningar och särskilt stöd framstår som otydligt på många skolor, och de extra anpassningarna tenderar att bli alltmer omfattande.

Utvärderingen av garantin för tidiga stödinsatser indikerar att de parallella bestämmelserna inom garantin och övriga bestämmelser om stöd, tillsammans med en komplexitet i garantins regelverk har skapat en invecklad praktik för skolorna där det kan vara svårt att göra rätt. Som exempel styr garantin de specialpedagogiska resurserna till elever med mindre uttalade stödbehov, samtidigt som lärarna i andra sammanhang ska vända sig till personal med specialpedagogisk kompetens först när elever visar tydliga stödbehov. Det kan framstå som motsägelsefullt för såväl lärare som personal med specialpedagogisk kompetens, och riskerar att leda till att de olika bestämmelserna inte följs fullt ut.

I direktivet för utredningen om en förbättrad elevhälsa beskrivs att tillgången till elevhälsa varierar stort mellan skolor och ibland är otillräcklig. Skolinspektionen ser positivt på att elevernas tillgång till elevhälsa nu utreds tillsammans med regleringen för skolornas stödarbete, så att arbetet på skolorna kan förbättras och effektiviseras.