Stärkt fokus på oseriösa aktörer inom skolväsendet

Skolinspektionen har under 2024 återkallat godkännandet för nio enskilda huvudmän vilket berört 11 skolor. Antalet är högre än under tidigare år. Även om myndigheten i de aktuella fallen har upptäckt allvarliga brister och återkallat godkännanden är det bekymmersamt att olämpliga aktörer finns inom skolväsendet då det allvarligt äventyrar elevers rätt till en god utbildning.

Skolinspektionens viktigaste iakttagelser 2024:

• Skolinspektionen har under året helt eller delvis återkallat godkännandet för nio enskilda huvudmän där 11 skolor och ca 2 000 elever har berörts av besluten.
• Myndigheten har förstärkt arbetet för att motverka oseriösa aktörer inom skolväsendet. Utökad riskbedömning, stärkt områdeskompetens samt utökat samarbete med andra myndigheter har varit i fokus.
• Att omfattande och allvarliga brister kvarstår efter tidigare förelägganden förklarar vissa av myndighetens återkallelser.
• Skolinspektionen har i två fall (tre skolor) med stöd i det så kallade demokrativillkoret bedömt att det funnits en konkret risk att elever kommer att utsättas för påverkan som syftar till motarbetande av grundläggande fri- och rättigheter eller det demokratiska styrelseskicket.
• Flertalet av myndighetens beslut om återkallelse överklagas, vanligen fastställs dock myndighetens beslut i högre instans.
• Det kan finnas behov av en kommunal uppgiftsskyldighet för ökad transparens, stärkt riskbedömning och utökade möjligheter för myndigheten att utreda oegentligheter.

Antalet återkallelser under året är högre än tidigare

Under året har myndigheten återkallat godkännandet att driva utbildning för nio enskilda skolhuvudmän. Totalt har 11 skolor och cirka 2 000 elever berörts av Skolinspektionens återkallelsebeslut där huvudmännen förlorat tillståndet för antingen hela verksamheten eller specifika delar, som vissa gymnasieprogram.

Det är prioriterat att motverka oseriösa aktörer inom skolsektorn

Förstärkt granskning för att motverka oseriösa aktörer inom skolsektorn är ett prioriterat område för myndigheten. Utökad riskbedömning, stärkt områdes- och metodkompetens samt utökat samarbete med andra expertmyndigheter har varit i fokus under året. Skolinspektionen har uppdrag och befogenheter att agera och kan på så vis motverka att olämpliga aktörer verkar som huvudmän i skolväsendet. Vår ägar- och ledningsprövning samt prövning av ekonomiska förutsättningar är centrala verktyg i detta arbete. Genom denna prövning kan Skolinspektionen till exempel motverka att huvudmän bedriver utbildning med många eller omfattande brister där eleverna inte får vad de har rätt till, samtidigt som en stor del av skolpengen inte använts till skolverksamheten. Det är viktigt att understryka att intäkterna för enskilda huvudmän, som i första hand utgörs av skolpengen, inte är öronmärkta för verksamheten och därmed kan användas på olika sätt. Det finns inte någon definition av ”rätt användningsområde” av skolpengen, vilket innebär att det inte är brottsligt eller olämpligt att använda medlen till annat än skolverksamhet så länge eleverna får det de har rätt till. I Skolinspektionens uppdrag ingår heller inte att bedöma om de enskilda huvudmännen använder skolpengen på ett lämpligt sätt. Däremot förelägger Skolinspektionen huvudmän att rätta till eventuella brister i verksamheten.

Olämpliga aktörer inom skolsektorn utgör ett problem för både individ och samhälle

Skolinspektionen menar att det av flera skäl är anmärkningsvärt och allvarligt att oseriösa aktörer verkar inom välfärden. Skolinspektionen har under perioden 2019–2024 fattat återkallelsebeslut som berört 39 skolor. Myndigheten har i vissa fall bedömt att dessa skolors ägar- och ledningskrets varit olämpliga på grund av ekonomisk misskötsamhet eller annan bristande lämplighet. Det har i andra fall handlat om bristande följsamhet efter tidigare ingripanden från myndigheten varvid allvarliga missförhållanden kvarstått. Resultatet är självklart bekymmersamt men visar samtidigt att myndigheten har kapacitet och befogenheter att agera kraftfullt vid missförhållanden.

Omfattande och allvarliga tillgångs- och kvalitetsbrister har lett fram till återkallelse

I årets beslut om återkallande av godkännande finns det flera exempel där Skolinspektionens bedömning grundats på allvarliga och omfattande brister i utbildningen. Det myndigheten har sett är bland annat verksamheter där utbildningens kvalitet är mycket låg genom att eleverna inte får hela det centrala innehållet eller att möjligheter för elever till arbetsplatsförlagt lärande inom vissa yrkesutbildningar har saknats. Vi har funnit verksamheter där elever har kunnat lämna en yrkesutbildning utan att ha fått tillgång till viktiga delar av utbildningen eller fått den garanterade undervisningstid som krävs för att nå utbildningens mål. Det är viktigt att betona att detta inte har handlat om enstaka inställda lektioner, utan om betydligt mer omfattande brister. I ett fall reducerades undervisningstiden för elever på ett yrkesprogram med 300 timmar, vilket motsvarar 13 procent av den totala undervisningstiden. Vidare har vi konstaterat allvarliga missförhållanden avseende skolors arbete med stöd till elever med särskilda behov vilket kraftigt försämrar deras möjligheter att nå målen med utbildningen.

Godkännanden har återkallats när det trots vitesbeslut ändå funnits allvarliga missförhållanden i verksamheterna inom två år

Under året har Skolinspektionen återkallat godkännande där det trots att huvudmannen, helt eller delvis, följt myndighetens tidigare vitesbeslut ändå funnits allvarliga missförhållanden inom två år. Myndigheten har därför beslutat om återkallelse. Skolinspektionen kan utifrån detta konstatera att myndighetens utökade möjligheter att återkalla godkännande inom två år, vid upprepade allvarliga missförhållanden inom verksamheten, är ytterligare ett viktigt verktyg i arbetet för barn och elevers rätt till en god utbildning.

Skolinspektionen har bedömt att det funnits risk för anti-demokratisk påverkan i ett par fall.

I två fall under året (tre skolor) har myndigheten bedömt att elever riskerar att utsättas för antidemokratisk påverkan. I dessa fall handlar det om skolor vars nya företrädare tillåtit personer, som efter allvarlig information från Säkerhetspolisen tidigare bedömts som olämpliga att bedriva skolverksamhet, ha ledande positioner inom verksamheterna. Skolinspektionen har återkallat godkännanden efter bedömning att de nya företrädarna underlåtit att agera och tillåtit att olämpliga personer har elevnära och ledande uppdrag i verksamheterna trots att de haft kännedom om de risker dessa personer utgjort för eleverna.

Sett över perioden 2019–2024 har nio beslut om återkallelse (14 skolor) rört risk för att elever vid huvudmännens skolor kan utsättas för antidemokratisk påverkan. I sju av dessa ärenden har Skolinspektionen fått uppgifter från Säkerhetspolisen. Vissa av dessa uppgifter har även legat till grund för bedömningen i de två övriga ärendena.

Skolinspektionen vill understryka behovet av ett nära samarbete med andra myndigheter både vad gäller Skolinspektionens möjligheter att få yttranden som underlag i våra bedömningar och vad gäller myndighetens möjlighet att kunna lämna uppgifter som kan leda till åtgärder inom andra myndigheters ansvarsområde. Myndigheten ser i sammanhanget positivt på de utredningar som hanterar frågor som rör ökade möjligheter för myndigheter att dela information mellan varandra.

Allvarliga brister i insikt och lämplighet har konstaterats

Skolinspektionen ser att orsakerna till att huvudmän inte åtgärdar brister i verksamheten kan variera. Det kan handla om olika typer av bristande förmåga hos ägare och ledning, vilket i slutändan kan leda till att bristerna blir så omfattande att myndigheten bedömer att huvudmannen varken har viljan eller förutsättningarna att rätta till problemen. I andra fall kan det handla om upprepade brister i ekonomisk redovisning och förvaltning, eller att huvudmannen avsiktligt lämnar oriktiga uppgifter vid tillsyn för att försvåra myndighetens arbete.

Det är viktigt att understryka att Skolinspektionen inte är en brottsutredande myndighet. Det är inte vårt uppdrag att bedöma om det funnits uppsåt eller motiv som handlar om att skolverksamheten medvetet har använts som brottsverktyg. Det har dock funnits fall där myndigheten med stöd av underlag från Skatteverket bedömt att det föreligger ekonomisk misskötsamhet då det som exempel visat sig att företrädare för en huvudman bokfört privata resor som konferensresor. I vår rapport Skolinspektionens arbete med att förhindra välfärdsbrottslighet redogörs för myndighetens arbete kopplat till frågorna samt de möjligheter och försvårande omständigheter vi erfar. I rapporten redovisas även vilka typer av verksamheter myndigheten bedömer att det finns en förhöjd risk att skolverksamheten kan användas som ett brottsverktyg.

Under året har vi hos vissa huvudmän konstaterat allvarliga brister i insikt och lämplighet inom ägar- och ledningskretsen. I ett fall har myndigheten som exempel noterat att huvudmannen under flera år erhållit skolpeng för elever som inte varit behöriga för den utbildning som huvudmannen antagit dem till. Huvudmannen har i det aktuella fallet mottagit bidrag från elevers hemkommun samtidigt som eleverna saknat de betyg från grundskolan som krävs för att bli antagen (och därmed saknar huvudmannen rätt till bidrag från elevens hemkommun) till programmen. I fallet med en annan återkallelse av godkännande har Skolinspektionen bedömt att det föreligger omfattande och allvarliga brister i verksamheten. Dessa beror till stor del på att resurserna för undervisningen vid skolan inte var tillräckliga för att kunna driva verksamheten i enlighet med de krav som ställs. Samtidigt konstateras i beslutet att huvudmannen hade en hög lönsamhet och att en stor del av skolpengen inte användes i skolverksamheten.

Vanligt att myndighetens beslut om återkallelse överklagas till högre instans

Beslut om att återkalla ett godkännande överklagas nästan alltid av huvudmannen. Om Skolinspektionen har förordnat att återkallelsen ska gälla omedelbart kan huvudmannen begära att domstolen ska inhibera Skolinspektionens beslut. Om domstolen beslutar om inhibition, vilket är relativt ovanligt, får skolan hålla öppet under domstolsprocessen som i vissa fall kan pågå under lång tid. I de fall Skolinspektionen väljer att återkalla en enskild huvudmans godkännande är bristerna i verksamheten allvarliga och det är ovanligt att domstolen gör någon annan bedömning än Skolinspektionen. I de allra flesta fall avslås med andra ord huvudmannens överklagande.

Uppgifter om olämplighet som uppmärksammas av kommuner når sällan myndigheten

Skolinspektionens ser att kommuner kan ha uppgifter som skulle kunna stärka myndighetens riskbedömning och granskning. Skolinspektionens granskning är situationsanpassad. Vi använder olika urvalsgrunder i vår tillsyn och kvalitetsgranskning vid val av granskningsobjekt. Utöver myndighetens risk- och väsentlighetsanalys som utgår från kvantitativa riskindikatorer används olika typer av strategiska och/eller riktade urval med utgångpunkt i bland annat uppgifter som på olika sätt inkommer till myndigheten eller som fångas i myndighetens omvärldsbevakning. En övervägande majoritet av de uppgifter om missförhållanden som årligen inkommer till myndigheten lämnas av vårdnadshavare. Vi kan dock i vårt arbete konstatera att det är ovanligt att uppgifter som skulle kunna leda till en insats inkommer från kommuner, trots den omfattande verksamhet kommunerna bedriver. Kommunerna har ofta stark lokalkännedom och ett betydande ansvar som huvudman att motverka att oseriösa aktörer verkar inom både egen och upphandlad verksamhet och som ansvarig för pröva lämpligheten hos enskilda aktörer inom förskolan. De uppgifter kommunerna har och som skulle kunna bidra i Skolinspektionens arbete når dock sällan myndigheten.

Det kan finnas behov av en kommunal uppgiftsskyldighet inom skolområdet
Skolinspektionen kan konstatera att det inom vård- och omsorgsområdet finns reglering avseende kommunal uppgiftsskyldighet. Denna reglering handlar i korthet om att kommuner enligt lag har skyldigheter att underrätta Inspektionen för vård och omsorg (IVO) om vissa typer av uppgifter. Denna skyldighet syftar bland annat till att öka möjligheten för tillsynsmyndigheten (IVO) att genomföra sitt uppdrag.

På motsvarande sätt går att argumentera för vikten av att skydda elevernas rätt till en god utbildning i en trygg miljö och att öka möjligheten för tillsynsmyndigheten att agera. Skolinspektionen ser att det kan finnas vissa uppgifter hos kommunerna som skulle kunna stärka myndighetens arbete. Det kan till exempel handla om uppgifter kopplat till när kommuner häver avtal eller annars vidtar avtalsrättsliga åtgärder med anledning av att en utförare av komvux på entreprenad är olämplig. Det kan även handla om uppgifter som framkommer i kommunens ägar- och ledningsprövning av enskilda huvudmän inom förskolan. Aktörer verkar ofta inom flera områden. Vi ser som exempel att flera enskilda utbildningsanordnare inom komvux även är huvudmän inom grund-och/eller gymnasieskola. Det kan även stärka skyddet för elever om till exempel uppgifter om ett återkallat tillstånd att driva förskola kommer Skolinspektionen till känna då samma aktör även kan driva skolverksamhet.

Frågan om uppgiftsskyldighet behöver utredas vidare

Det är svårt att på förhand säga exakt hur en uppgiftsskyldighet inom skolväsendet skulle kunna eller bör utformas. En sådan skyldighet kräver noggranna överväganden kring dess omfattning, praktiska tillämpning och hur en balans kan skapas mellan det skydd och den insyn den syftar till och det administrativa arbete det skulle kunna innebära för skolor och kommuner. Det kan finnas behov av att utreda detaljer kring vad som ska rapporteras, vem som ska ha ansvaret för rapporteringen, och vilka åtgärder som ska följa efter att uppgifter inkommer. Trots dessa frågor är själva tanken på en uppgiftsskyldighet värd att lyfta och diskutera. Den kan ses som ett viktigt verktyg för att stärka skyddet för elever och säkerställa en likvärdig och god utbildning i en trygg miljö.